【提升】我国法律援助的现状与发展

2024年08月23日

　　内容提要如何维护农民合法权益是年一直探讨的一个焦点问题。自1994年我施行法律援助制度以，我在立法和实践等方面对法律援助工作进行了深入的探索，取得了一定的成效，但损害农民合法权益的事件仍然时有发生，相对于西方家几百年的实践经验而言，我的法律援助工作仍然存在较多弊端需要改进。笔者欲通过本文对我法律援助的现状进行描述，对存在的某些弊端进行分析，以期实现我法律援助工作的新飞跃，切实保障农民等弱势群体的合法权益。

　　关键词法律援助　司法救助　社会团体　司法救助专项基金　农民　律师　司法所

　　一法律援助的渊源及发展现状

　　法律援助制度源自十九世纪的英格兰。英是世界上最早建立法律援助制度的家，其法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助两种形式。在英，法律援助作为家必须承担的责任和义，其资金主要源于政府拨款。1999年获得司法公正法Access to Justice Act通过后，民事法律援助和刑事法律援助分别被两个新的计划所取代，即社区法律服和刑事辩护服。法律服局也被法律服委员会所取代，法律服委员会的两个重要职能便是更好地控制预算和保证法律援助的质量。获得司法公正法对英法律援助体系最大的影响是将全新的合约制度引入了英法律援助体制。随着合约制的引入，英提供法律援助的主体也发生了一些变化，只有那些通过法律服委员会质量认定并与之签订合约的律师事所和其他法律服机构，才能提供相关的法律援助服。在民事法律援助方面，除原的事律师外，许多非赢利机构也能承担这项工作，前提是它们必须符合法律服委员会制定的统一质量标准并获得法律服委员会的合约。在刑事法律援助方面，法律服委员会虽与所有符合质量要求的律师事所签订合约，但并不完全依赖律师事所从事该项工作1。

　　为保证法律援助的服质量，法律服委员会设计了一套专家质量评分标准，用于评价不同种类的工作，提供者要想成为签约事所，必须获得一定的质量分数。而对于疑难复杂案件，则采取了一些特别的措施保证质量，比如采用大案管理体系，与律师事所单独签订合同，或建立专业名册制度，要求具有一定专业水和办案经验的律师才能参与办案。现代意义上的法律援助制度形成于本世纪叶，它是世界经济发展社会文明进步的必然物。目前它已为世界上一百四十多个家的宪法和一些际公约确认为保障公民权利的一项基本原则。

　　洛克说，法律的目的是对受法律支配的一切人公正地运用法律，借以保护和救济无辜者。法律援助制度是法制观念不断发展的结果，更是对等的制度化的阐释。在西方法律传统，法律被设想为一个连贯的整体，一个融合为一体的系统，一个‘实体’，这个实体被设想为在时间上是经过了数代和整个世纪的发展。法律不是作为一个规则体，而是作为一个过程和一种事业2。 等不成为信仰，法律等不过是一种规则上的等，而不会成为生活实践。等在伪法治家仅仅是一种法律条文，而不是一种信仰，因此，不可能拥有自己诚实的司法实践。一般而言，等保护要实现两个法律目标保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯3。与此相关的，等保护往往通过三种渠道完成限制政府特权法治原则法律援助。限制政府和法治原则从否定方面实现了法律的等原则，法律援助则从肯定方面贯彻等原则。然而，无论是法治原则，还是对受歧视团体的法律援助，等保护背后一直起作用的是对等的信仰。法律援助制度不仅是对等的法律信仰的推崇，更是这种法律信仰的体现4。

　　法律援助在内外虽有许多种内涵界定，但其实质正如肖扬在1996年第7次部长办公会上所讲的法律援助，简言之，就是为弱者残者少者贫者提供法律救济法律帮助，保护司法人权，实现司法公正，体现我在法律面前人人等的精神。从援助主体上看，法律援助有狭义和广义之分，狭义的法律援助包括律师公证员基层法律工作者提供的法律帮助，例如司法部关于开展法律援助工作的通知称法律援助是指在家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师公证员基层法律工作者等法律服人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度5；广义的法律援助指包括司法救助在内的人民法人民检察民间组织律师公证员基层法律工作者提供的法律帮助6。即广义的法律援助包括狭义法律援助司法救助和民间组织救助三大块内容。从受援主体上看，有学者认为法律援助是家以制度化法律化的形式，为贫者弱者或残疾者提供的法律帮助，换句话说，为经济上贫穷，智能上低下，生理上残缺而需要法律援助帮助的人，提供免费或者减少收费的法律服，以实现法律赋予公民的等权利7。

　　一狭义法律援助的现状

　　我以经济困难的诉讼当事人为援助对象的狭义法律援助萌芽始于1992年。1992年5月，武汉大学成立了社会弱者权利保护心，该心的成立，揭开了我法律援助工作的序幕。1994初，第一个由政府设立的法律援助机构广州市法律援助心挂牌成立，标志着我正式开始探索实施法律援助制度，揭开了法制文明史上崭新的一页。2003年法律援助制度的颁布，标志着我建立起了真正意义上的现代法律援助制度。1996年3月刑事诉讼法第34条的规定，首次在法律上确认了法律援助制度。同年5月律师法第41条的规定进一步确认了法律援助制度。在十年的时间里，法律援助事业迅速发展，为实现社会等，促进司法公正，推动社会文明进步发挥了积极作用，但也存在立法不统一定位不明晰经费管理混乱等问题。法律援助条例已于2003年9月1日生效施行，标志着我的法律援助从最初的无法可依自行其是的混沌局面步入了法治轨道。特别是宪法修正案对人权尊重和保护的进一步确认重申，以及政府大力开拓执政为民积极推进政治文明的坚强决心和智慧的背景下，法律援助自身也获得了法律援助是政府的责任的勇气和高度。

　　目前，我的法律援助事主要由各级法律援助心承办。至2005年12月，全已建立各级法律援助机构个，法律援助专职人员 人，其职业律师约5029人。1999年至2006年9月，全法律援助机构受理各类案件07件，受援人员03人。自1996年以，我许多律师事所也同时承接法律援助事，律师法和法律援助条例更是将律师提供法律援助规定为其应当履行的法定义。年，法律援助机构组织律师等法律援助人员办理各类法律援助案件迅速增长。据统计，1999年，法律援助机构组织律师等法律服人员办理的法律援助案件件，2005年迅速增长到5件，年增长率达到了25；1999年受援人数为5人，2005年增长到5人，年增长率达到了18。

　　狭义法律援助获得巨大发展的同时，我们也应意识到发展所遇到的弊端和困惑。第一，与外发达家相比，我法律援助整体水不高。外一些发达家，对法律援助机构的数量和布局采取了量化的办法。例如在荷兰，政府要求保证申诉人1时内能够到达最的一个法律援助机构，5公里之内就应该有一个机构可以受理申请。再比如美，联邦政府成立了法律服公司，其大部分工作就是促使为每1万个穷人提供2个律师，以使美各地都有法律援助9。而在我，截至2005年底，尚有200左右的县市区没有律师，全每10万人才分享1名法律援助专职人员提供的服，每24万人才分享1名职业律师提供的法律援助服。在财政经费方面，西方家每年大都会划拨巨额财政用于法律援助，例如英与荷兰法律援助的年度财政拨款占当年民生总值的1，英的法律援助开支是全世界最高的，约合每人30英镑，丹麦用于法律援助的财政拨款占当年民生总值的0.5。南非的法律援助经费全部由财政拨付，2005年的法律援助经费合计人民币4亿5千万元左右，而当年南非全总人口约4千余万，人均拥有法律援助经费10元。而我2005年度各级财政用于法律援助的拨款总额为万元，以我12亿人口为基数，人均占有法律援助经费仅为0.21元。

　　第二，我内个区域之间发展不衡。部沿海地区经济发展较快，财政上用于法律援助的经费也相对较为充裕，与西部地区差距较大。以2005年为例，广省用于法律援助的总经费超过了3000万元，山省首次超过了2000万元，浙江江苏也均超过了1500万元，河南上海重庆辽宁北京福建的法律援助经费均超过了1000万元，上述10省法律援助经费总和占到了当年全法律援助总经费的61.3，而西部很多省份当年用于法律援助的经费总额只有两三百万元。

　　第三，律师和基层法律服工作者参与法律援助的广度和深度都有待提高。美法律援助制度的专家罗伯特.L.施潘根伯格认为，没有至少为成本提供补偿，不存在自法庭指定的没有数量限制的案件的压力的保证，私人职业律师除了那些最没有经验的或最不合格的律师外，可能会一起放弃为贫困者提供辩护10。据统计，2005年全12万名专兼职律师办理法律援助案件9件，人均不到1件，相当多的律师并未承办法律援助案件，这对法律援助工作讲是一种资源浪费。第四，律师办案补贴增长缓慢，在一定程度上影响了律师办理法律援助案件的积极性。全尚有部分地区没有出台法律援助经济困难标准，或者制定办案补贴标准，仍有相当多的地区没有将法律援助经费纳入预算。导致这一现象出现的原因是多方面的，法律援助机构工作人员和律师办案费用补贴机制不一是重要原因。几乎所有地方的律师办理法律援助案件均是按照每案一定数值发放补贴，而法律援助机构工作人员办理案件所发生的费用采取的是实报实销的办法，实际发生的费用可能要高于办案成本11，这样就造成了许多律师自己贴钱办理法律援助案件的局面，加之西一些地方办案补贴更本无法到位，大大影响了律师办理法律援助案件的积极性。最后，法律援助的社会捐助和行业奉献未能持续有效深入开展，法律援助资金过分单纯依赖于财政拨款。一些地方挤占挪用截留法律援助经费的现象时有发生，影响了法律援助工作有效开展12。

　　二司法救助的现状

　　司法救助又称诉讼救助，罗马法称之为穷人规则pool person rules13。海牙际私法会议早在十九世纪末便开始关注际司法救助问题，1896年制定的海牙民事诉讼程序公约就专门涉及到际司法救助的问题，该公约历经修改，最终于1980年被际司法救助公约所取代。

　　我当前的司法救助指人民法人民检察等司法机关对因经济困难而无力支付诉讼费用及诉讼生的其他费用的当事人全部或部分免除其应承担的费用的一项制度。司法救助作为一项司法阳光工程，在我起步较晚，直到十一届三全会之后才开始受到重视和关注。新最早的关于司法救助的法律文件始于1984年最高人民法颁布的民事诉讼收费办法试行，1999年最高人民法出台的〈人民法诉讼收费办法〉补充规定第4条第2款正式提出了司法救助的概念。我诉讼法有关诉讼费用缓减免方面的规定，也是司法救助的体现。年，伴随着和谐司法司法为民等理念的提出，人民法人民检察等司法机关纷纷开始探索如何通过司法救助为弱势群体服，如何通过司法救助为构建和谐社会服。2005年最高人民法和司法部联合颁布了关于民事诉讼法律援助工作的规定，紧接着，最高人民法最高人民检察公安部和司法部联合颁布了关于刑事诉讼法律援助工作的规定，这两个规定的颁布，对规范司法救助工作起到了指导性的作用。最高人民法2006年8月14日公告施行的关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释二更是对司法救助进行了里程碑式的发展，该解释第三条规定，劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法起诉，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷受理，凭一张欠条就可以直接到法打劳资纠纷官司，这在要求仲裁前置的时代是不敢想象的。2006年12月8日，常会议通过了诉讼费用交纳办法草案，该办法将于2007年4月1日起施行。办法专章规定了司法救助的主体条件等内容，其对减免诉讼费用分别规定了具体的适用情形。

　　司法救助在立法体制上得到完善的同时，我们也应看到当前司法救助实践所存在的一些亟待完善的地方第一，司法救助领域单一手段单一。我当前施行的司法救助主要体现在诉讼费用的缓减免方面，而其他方面诸如当事人对诉讼文书的复印执行阶段的救助等方面较少涉及，这在一定程度上影响了司法救助的全面性。第二，司法救助专项基金并未完全建立，地域差距明显。司法救助专项基金是为救助弱势群体而设立的，应该得到公财政的支持。我到目前为止，部沿海省份关于司法救助专项基金的发展势头良好，截至2006年12月，浙江102个法已经全部建立了司法救助基金，全年为经济确有困难的当事人缓减免收诉讼费2917.96万元14。但许多西部地区的法并未起司法救助专项基金制度，在一定程度上影响了司法救助的施行。第三，司法救助与狭义法律援助之间缺乏联通性。在施救主体上，司法救助与狭义法律援助由于分属不同的单位，因此在申请手续申请材料等方面，两者缺乏相互之间的承认，受援人如果想要获得救助和援助，便要提出两份不同的申请材料，分别申请，这在一定程度上违背了援助的本意。第四，受援人提供经济困难证明存在困难。根据最高人民法关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定，当事人请求司法救助的，应当在起诉或上诉时提交符合当地民政劳动和社会保障等部门规定的公民经济困难标准的证明。但在实践，求援的当事人大多自农村，有的是外打工人员，让他们去相关部门开具经济困难标准的证明存在困难。况且最高人民法的规定并未明确当事人应提供的是哪一级政府所属部门开具的证明，因此给当事人求援和司法机关施援都带了较多困难。

　　三社会团体及法律校救助的现状

　　我实施法律援助制度以，各种社会团体一直积极支持和参与法律援助工作的开展。2003年颁布的法律援助条例第8条明确规定，家支持和鼓励社会团体事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助，在立法上肯定了社会团体在法律援助工作的作用。

　　从目前情况看，社会团体参与法律援助工作的主体主要包括各级工会妇联残联青团等组织。工青妇残等社会团体参与法律援助的方式，一般是通过设立社团法律援助组织的方式，利用本社团资金人员设备场所等条件，为本社团成员提供法律援助，维护其合法权益。到目前为止，我妇联已建立其自身的法律援助组织2800个左右，全工会已建立法律援助组织3000余个。除对个案提供指导和帮助之外，在一些具有纪念意义的日子，例如三八妇女节全助残日等，各级社会团体还组织全性的法律援助活动，积极开展宣传法律咨询等活动。

　　社会团体对我法律援助活动的开展起到了一定的积极作用，但受自身资源等方面的限制，其参与法律援助活动仍然存在较多问题。首先，社团专门法律援助人才欠缺。法律援助是一项专业性相当强的工作，需要具备一定业素质的人才能胜任。而我各类社会团体专业人才缺乏，使得在客观上影响了其法律援助活动的开展，以法律援助工作开展较好的广省为例，截至2004年，全省妇联有144个法律援助组织，但整个系统仅有15名律师，而且大多集在广州深圳等发达的城市，有的地市的妇联组织则一名律师都没有，广如此，那么西部地区的情况也可想而知了15。其次，由于社会组织专业人才的欠缺，直接导致了其每年所办理案件的数量和质量。2005年，全法律援助机构工作人员直接办理法律援助案件数量为7件，其社会组织人员承办的为5884件，仅占当年案件总量的2.8。由于欠缺专业人才，广大社会团体提供法律援助的形式也大多限于提供法律咨询法律调解等，而参与刑事辩护和诉讼代理则非常少。再次，社会团体法律援助组织的大量设立，在一定程度上制约了政府法律援助机构的发展。以山省为例，2005年全省有省市县三级政府法律援助机构157个，但工会青团妇联残联老龄委部队狱所等部门和单位所成立的法律援助工作站却达883个，这在一定程度上分散了官方法律援助机构的主导地位，而且由于社会团体开展法律援助的经费源于政府，因此这在一定程度上也分散了政府的资源。最后，社会组织开展法律援助的经费严重短缺。除个别经编制部门批准的外，其他社会组织基本上没有专项经费或者经费有限，其业活动受到很大制约。

　　我各类法律校是我法学教育的基地，是法律人才的培育摇篮。年，许多法律校纷纷建立了学生法律援助机构，将学生的专业知识运用到实践工作。许多实施法律援助制度历史比较悠久的家的经验表明，利用非政府的力量开展法律援助志愿活动，不仅可以弥补政府力量的不足，而且具有多种良好的社会效应16。在外，法学校的学生和教员志愿参与法律援助的情况非常普遍，其组织形式在美称之为诊所，在荷兰称为法律商店。美哈佛大学法学教授诊所教育的创始人查尔斯丁.奥格利特里认为，法学的诊所教育有四个基本作用，即为社区贫困者提供公服；作为法律教学人员的一种有用的教学工具；作为法律教学人员的一种潜在资源；为学术界和学生提供了实践与认识社会的窗口17。年我法律校参与法律援助的广度和深度均有所扩大，一方面将法学教育与社会实践较好地结合了起，另一方面为我的法律援助工作提供了巨大的智力支持。

　　二农民法律意识的影响因素

　　影响农村法治建设的因素可以分为内在因素和外在因素两方面。内在因素是农民的法律意识，它是农民关于法律现象的思想观念知识和心理的总称。对广大农民工而言，法律意识水的高低直接影响他们能否以法律支配自己的日常行为，能否运用法律武器维护自己的合法权益。外在因素则指社会组织机构及其工作人员在处理农民工问题时是否依法办事，能否满足农民的法律需求及其对农民心理的影响。

　　作为一种社会意识形态，法律意识具有相对独立性，一旦形成就有传承作用，而法律意识的内在因素有历史传统法制教育等多种复杂因素。

　　首先，在农村历史传统，农民行为的指导思想是礼治多于法治，并深深影响着农民的法律意识。正如费孝通先生所说的乡土社会是礼治的社会，在乡土社会，法律是无从发生的。传统社会有着浓厚的权大于法情大于法等的与现代法治相矛盾的礼法观，强调德礼教化而忽视法治，强调家庭团体而忽视个人权益。自古就有和为贵，好谦让的民族传统，儒家思想历倡导道德教化，反对事断于法，在封建农业的经济基础下，在天人合一的信念依托下，在德主刑辅的司法理念指导下，普通人往往在不得已的情况下才会去衙门面对威严的司法官，在这样一个讲究人伦亲情的乡土社会，诉讼无疑会破坏温情脉脉的和谐关系。宗法制度在两重意义上塑造了农民的法律心理一是它通过血缘连结的人情，把家法律的强制惯法的自然约束和道德法庭的社会监督有机地统一为一体，其在某种程度上取代了家正式法律；二是在宗法制度的面纱下面，农民自动解除了作为独立个体即自由民的可能，从而从根本上剥夺了农民以个体名义争讼的自主性。惯农民之间一旦发生冲突或纠纷，往往是请声望较高的长者以人情礼俗调解和缓和从而保持秩序的稳定，其注重的是互相忍让而不是追求明辨是非。在广大的农村尤其是经济文化相对落后的地区，这种意识仍决定着农民解决纠纷的方式。建以，我虽在立法上对农民的等权加以了保护，但基于长期封建思想的影响，农民对等自由等权利意识仍然相当薄弱。

　　其次，法制教育对农民的传统法律思想生了一定冲击。自1986年开始，我全民普法已历经从一五到五五五个阶段21年时间。第一阶段以公民的法律启蒙为主，对农民而言填补了法律常识方面的空白。不可否认，普法教育在提高社会整体法制观念和法律意识方面有了明显的效果，广大民众普遍承认了法律在家和社会应有的崇高地位，有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠的观念深入人心，也对广大农民重情礼轻法纪的传统法律意识生了一定的冲击。但由于缺乏对受众的细分和浓厚的行政主导性，使得普法效果在农村大打折扣。例如某司法厅编印了农村普法读本，该读本汇编的第一部法律是宪法，第二部竟然是反不正当竞争法。普法成了一些公职人员必须完成的表面文章。对农民真正有意义的普法活动应该是第一阶段，然而受限于农民文化程度瓶颈，缺乏对农民法律需求的分析，尤其是上述一些走过场的行为影响了普法效果。

　　三农民权利保护机构的制度性缺失

　　对农民权利生影响的农村社会组织有乡镇政府村委会和村民调解委员会等。

　　从历史角度看，解放前农村处于相对封闭独立的境地，血缘性与地域性相互结合使宗族保持了对农民的相对强大的控制。建后，通过土地改革互助合作甚至公社化等手段有力地冲击了农村的基本组织，家权力得以渗透到农村基层，但这种冲击是通过行政权力扩大化进行的，强力行政权的存在使家政权在与农民的关系起到了威慑的作用。更为消极的是文革期间砸烂公检法等极端左倾行为使农民加深了权大于法的观念。从现实的一些事例我们可以看出人治的强大惯性至今仍使一些基层工作人员在处理涉农问题时仍更多依靠行政权力解决，而不是依照法律处理问题，它留给农民的印象是权力的强大而不是法律的神圣。现实一些基层执法司法和法律监督机关的公职人员法律意识淡泊，甚至曲解法律知法枉法，造成农村法治氛围严重不足，农民缺乏法律信仰，遇事没有通过法律途径解决的思维。

　　在涉及农民权益维护的社会组织，村委会是一个特殊的主体，一方面它是农民自己选举的组织，代表着自身的利益；另一方面它又是一种特殊的基层政权组织，客观上肩负着一些诸如计划生育税费征收秩序维护等责任。与改革开放前相比，行政权力在农村受到压缩，村委会的一些权力让渡给了分散的家庭，不再是过去政治经济文化教育的全能调控型组织，权力与经济控制能力的下降导致权威的丧失。在经济贫困地区，村委会没有多少剩余索取权，不能吸引有能力的人进入村委会，致使基层组织涣散，机构不健全，干部大量流失，后继乏人，甚至有的村组织名存实亡。在经济较发达的地区，村集体拥有相对丰富的财，村委会有一定的管理职权，也就有较多的剩余索取权，在村委会选举候选人代表着不同的利益集团，容易出现操纵选举的非正常现象。无论是发达地区还是贫困地区，村委会正处于由原以集体所有制为经济基础的政权组织过渡到村民自治组织的时期。这一时期由于法律不健全规范不到位，社会体制与农民之间的纽带发生断裂，出现了学者所说的家真空，家法律方针政策难以得到贯彻执行。农村基层组织的弱化一方面导致宗族势力复苏，一方面使村委会失去保护农民利益的功能，在被某些利益集团控制后可能成为危害农民利益的新威胁。

　　宗族势力一直以是农村社会不容忽视的强大力量，由同血缘的同姓家庭扩展而成，建立在血缘认同基础上的宗族势力在处理村族事，更多依赖家族权威而不是法律。改革开放前集体利益与个人利益息息相关，宗族利益一般并不重要。但如今农民在经营上不再依赖集体组织和基层政权，宗族成员间的相互依靠重新变得重要起，导致宗族势力日益膨胀。新的市场经济条件下出现的以宗族为核心的经济集团也发挥着越越重要的影响。而如何因势利导地利用农村这一社会现实，一直以也是我农村工作成败的关键所在。虽然在一定程度上，村委会选举受到宗族势力的影响，但在村委会选举规则进入乡村社会后，宗族力量对选举的影响并非都是负面影响，它可以成为村委会选举的动员力量，在参与选举摒弃以武力解决争端的方式，并在选举博弈形成竞争妥协宽容等民主品格，同时村委会授权源的改变使村委会干部由眼睛向上变成向下，使村委会以维护农民利益为已任。

　　惯上农民纠纷的传统解决途径是村民调解委员会的调解。作为一项法律制度，在现行宪法和民事诉讼法及人民调解委员会组织条例等法律都有相关规定。村民调解委员会根据法律政策和社会公德，通过说服教育疏导等方法化解了许多民间纠纷。但作为一种民间组织，其缺陷也非常明显。一是调解委员会委员缺乏法律知识，二是因基层法履行各种审判职能，工作繁重，几个乡镇才设一个派出法庭，很难对散落农村的调解组织进行指导，造成调解主要以一般的公序良俗作为指导而非以法律为依据，缺乏统一的标准，往往达成协议后因一方反悔而难以执行，造成调解组织的威信降低。甚至在有的地方根本就没有建立过调委会。

　　随着社会主义市场经济的发展，民间纠纷出现了许多新情况新特点，农民越越重视自身利益的追求，利益冲突加剧，可调解性下降。尤其在以经济建设为心的口号指引下，村委会乡镇政府的职能转变，对农民利益的影响越越大。如果说农民之间的利益纷争可以通过完善人民调解制度等传统途径解决，但当行政性质的权力介入纠纷时，这些传统途径就会变得无能为力村委会乡镇政府对农村集体经济资源如土地山林池塘水库集体企业的承包权的管理，公基础设施和其他项目的开发对农村土地的征用拆迁对农民权利的侵害等。当权益受到侵害时，农民或因缺乏法律知识而无法寻求帮助，或因无力支付律师费用而无法得到应有的帮助。村委会调解委员会无法肩负起保护农民利益的重任。法律援助应该是家对贫者弱者所负有的一种责任，民间机构往往因经费人员机制等因素而力不从心，在为农民提供法律救济方面存在机构缺失的制度性问题，为社会秩序的动荡留下了隐患。

　　四农民法律援助的几点思考

　　人口绝大部分生活在农村，农业农村和农民是我社会发展所面临的一个重大问题。家扶贫开发办公室的数据显示，截至2004年底，我没有解决温饱的贫困人口有2610万，还有5000万人是没有稳定解决温饱的低收入人群，两者合计有7600多万人18，而这些人绝大部分生活在农村。随着工业化和城市化的迅速发展，失地农民的境况已经成为一个严重的社会问题，按照征用土地量和农民人均土地量的保守估计，目前全约有4000万失地农民，其那些农无地上班无岗低保无份的失地贫困农民，已经成为一个特别需要关注的社会群体19。随着城乡差别的扩大，进城就业的农民工已经成为我业工人的重要组成部分，农业部的统计数字显示，截至2005年底，我已经有1.5亿农村劳动力进入城镇就业，农民工已经成为业工人的主体。由于农村贫困人口失地农民和农民工的维权意识较差，他们往往成为社会强势群体的侵害对象，尤其是年出现的包工头拖欠农民工工资事件更是层出不穷，这与构建社会主义和谐新农村的时代主题显得格格不入，因此，建立一个完善的农民法律援助体系已经成为了现今亟待解决的重要问题。

　　2001年3月全人民代表大会通过的民经济和社会发展第十个五年计划纲要提出建立法律援助体系；2003年法律援助条例明确了政府在法律援助的责任。法律援助体系建立的基本指导思想应是从的实际出发，实事求是，借鉴世界各的成功经验，建立有特色的法律援助体系。其最具特色的部分之一就是对农民的法律援助。而我农民社会的法律援助机制的架建，在尊重历史照顾惯和传统的基础上，可以从以下方面考虑

　　一建设全方位多渠道点面结合的农民法律援助机制体系

　　首先，应根据各援助主体的性质和职能，有重点地为农民提供专项法律援助。①要充分发挥律师在法律援助的作用。我12万律师是法律援助的主力军，要进一步完善律师办案补贴制度，努力避免办案补贴不到位和办案补贴低于办案成本的情况出现。要进一步将法律援助工作确定为律师的一项社会义，或者通过一些行政手段，使律师严格贯彻我律师法和法律援助条例所确定的法律援助义。我律师目前对法律援助义的认识与西方家存在较大差距。美的律师职业责任规范条例规定，每名律师每年应自愿做50时的免费工作。加州律师协会还通过决定，把5月作为免费提供法律服月。加拿大政府则对律师办理法律援助案件的收费标准进行了封顶限制，律师界也明确提出了律师的责任，律师应当以低于时的价格提供法律援助服20。德律师法明确规定了律师有提供民事刑事咨询等法律援助义。在澳大利亚新西兰英格兰和威尔士都有大量的志愿者参与刑事法律援助行动，用义的方式弥补政府经费的不足。

　　②要充分发挥社会团体在法律援助的地位和作用。从我法律援助的实践看，参与援助的社会团体主要包括各级工会妇联残联青团等组织，上述社团组织参与法律援助活动，一般都通过设立社团法律援助组织的方式，由其所属的人员对外以社团法律援助组织的名义开展工作。囿于专业人才的缺乏，其参与援助的活动形式一般仅限于法律咨询代写法律文书非诉讼代理等形式，很少出现直接代理诉讼和刑事辩护等形式。因此要大力培养接纳具有一定专业知识的人才参与社会团体的法律援助活动。

　　③要充分发挥法律校在校师生在法律援助的作用。高等法律校的教师是法学理论的探索者，完全有能力指导学生开展法律援助实践活动。据统计，截至2005年底，我已有法学本科专业的高等校559所这一数字不包括独立校以及各类法学专科校，法学专业的在校本科生和研究生合计达30万人，其本科生为20多万人，法律硕士专业学位研究生2万多人，法学硕士研究生6万多人，法学博士研究生6000多人21。法律专业的学生对社会实践感兴趣，有热情，如果能把这些人组织好，将对我法律援助的发展提供强大的智力支持。

　　其次，现有的专职法律援助机构和其他社会团体提供的法律援助应主动给农民以更多的关注，即变被动服为积极主动服。农民普遍受教育的程度较低，加之传统文化的影响，主动维权的意识不强；少数虽想维权，但不知向何处申诉或无力申诉。因而客观上农民享有的法律援助还不够普遍，以致于造成事实上法律服资源分配的不衡。为此，当前各级各类法律援助机构对农民法律援助的重点是有针对性地制度化地进行法律宣传和咨询，使之成为经常性和普遍性的活动，使广大农民的法律意识得以提高，知道权利何在，如何维权。继而在此基础上，提供各种诉讼服，帮助农民实现其合法权益。

　　再次，进一步完善司法救助的途径和方式。人民法和人民检察作为我专门的司法机关，应当探索如何更好的为弱势群体服。正如最高人民法长肖扬在部署2007年人民法工作时所指出的那样，如果没有对困难群众困难群体特殊的制度保护，法庭就容易变成诉讼技巧的竞技场，强者和弱者在形式主义面前会很难获得实质正义的衡，这绝对有违我们的初衷，我们要提倡更耐心一点地倾听弱势一方的声音。完善司法救助必须进一步更新司法理念，改革司法体制，拓宽司法救助的范围和领域，将司法救助的领域从诉讼前和诉讼逐步拓展到诉讼终结后的执行阶段，例如建立执行救助基金对部分申请执行人进行经济救助或救急资助等。进一步建立起全范围内的司法救助专项基金，从而为司法救助创造更为广阔的发展台，彰显司法人文关怀。

　　二加强乡镇司法所建设，规范法律援助运行

　　司法所是设置于乡镇人民政府的家司法行政机关，是县级司法行政机关的派出机构，司法助理员则是基层政权的司法行政工作人员，他们是司法行政机关的神经末稍。在我农村，大部分的乡镇不是设立了司法所就是在乡镇政府设置了司法助理员这一职，他们在乡镇政府和县司法局的指导下工作，主要负责调解委员会和法治宣传教育工作，工作范围从解决打架斗殴到山林地界纠纷和离婚调解等。可以说乡村司法所覆盖面广，扎根农村，熟悉农民经常面临的法律问题，而且可以作出较快的反应，能够避免矛盾的激化，最适合作为农民法律援助机构。从成本效益角度看，法律援助机构可以设立在乡镇司法所之内，或采取一套人马，两块牌子的形式，以充分利用现有资源。

　　司法所在农村开展法律服工作具有天然的优势和客观的需求。一方面农民迫切需要法制宣传，只要工作有针对性和实用性，农民都会乐意接受；另一方面，从政部门说也需要司法所做好参谋，以实现依法治乡和依法治村。一些乡镇领导也认识到司法所就象农村卫生那样不可缺少，一个缓解了农村缺医少药的问题，一个缓解了农民对法律援助的迫切需要。一些地方司法所定下了事不出村，大事不出乡的目标，客观上为农民提供了法律援助。因此把乡镇司法所建设成农民法律援助机构和现实与需要相符合。

　　但是把乡镇司法所作为农民法律援助机构显然加大了司法所的工作负担，因此必须加强建设力度。一方面要得到政领导的重视，另一方面是要提高队伍的素质。现实有的乡镇司法员是兼职从事，专职司法助理员很多以工代干以农代干，缺乏人员编制，文化程度偏低，形成成分多元化管理多重化待遇多样化，对开展基层法律援助工作非常不利。要建立健全法律援助机构就要积极推进乡镇司法所的建设。

　　首先，要加强司法所的组织建设。乡镇司法所要发挥作用必须要身份合法，机构的立户和列编问题是关键。机构列入乡镇政府管理系列有利于把法律援助工作纳入乡镇工作规划，促使乡镇领导将其作为一项工作职责，有利于理顺管理关系改善办公条件及解决办公经费，同时便于在法律援助工作协调各个部门。其次，要加大对乡镇司法所人员的政治业素质培训，提升全心全意为农民服的意识和业能力，通过吸收法律专业毕业生等途径壮大法律援助队伍。最后，要明确乡镇司法所有关法律援助的职责和制度建设。司法所作为政府机构系列之一，其本职工作是指导村民调解委员会，参与社会治安综合治理，进行法制宣传及刑满释放人员的安置帮教工作。仅2004年，全各地司法所就调解疑难纠纷51.7万件，协助基层政府处理社会矛盾纠纷50万件，宣讲法律54万场次，受教育人数约2.9亿人次，开展矛盾纠纷大排查2307万次，制止群体性上访和械斗10万次22。如果将其作为法律援助机构，它要负责免费为农民提供法律咨询，提供能最大限度维护农民合法权益的解决方案，及作为农民的代理人进行维权行动。这就必须处理好与现存乡镇法律服机构的关系。与律师在城市提供法律服相对应，乡镇司法服所主要在农村为农民进行服。到2004年底，全已经建立了乡镇街道法律服所个，有名工作人员为基层群众提供各类法律服。但在许多乡镇，法律服机构就在司法所下设立,人员也多有交差。如果不能理顺法援机构与法律服机构的关系，农民在寻求法律援助时很可能被以各种理由推到法律服所进行有偿服，法律援助就会有名无实，司法所就变成法律服机构的掮客。

　　为了避免这种情况的发生，首先要明确法律服所的独立性，要求其与司法所进行脱钩；同时制定完善的制度，对于符合援助条件的不得推诿，也不得要求农民到法律服所寻求帮助，进行援助工作的定岗定人定责定目标，建立工作责任制和监督投诉机制。其次，要明确法律援助的范围和程序。范围应包括刑事民商事和行政案件。只要农民认为自己的合法权益受到侵害都有可以寻求法律援助。程序上要先由农民向法律援助机构提出申请，放宽援助条件；有的人担心法律援助成为所有人的免费午餐导致无理缠讼，其实农村先富起的农民为了得到更优质的法律服会选择聘请律师等方法维护自己的权益，因此不能因为这一担心而使大部分农民支付较高的维权成本或失去维权机会。

　　一般而言，如果不涉及行政权力，乡镇司法所援助机构可以完成农民的法律要求，但当行政权不当运作侵害农民权益时，乡镇司法所出于行政级别和当事人一方的地位，就不再适合作为援助机构。这时应建立某种制度要求律师介入。司法所作为援助机构的便利之处是其上级主管部门负责对律师的管理。按刑法和律师法的规定，司法局法有权指派律师承担一定的法律援助任。通过制定相关条例要求基层司法所在发现法律援助涉及行政机关时，应向上级司法行政部门请求指派律师为当事人提供法律援助任，使当事人得到更优质的服。

　　三建立家财政支持与社会慈善行为相结合的法律援助模式

　　纵观发达资本主义家法律援助机构的组织形式大体有两种模式。一是以英美为代表的，主要靠政府资助的独立的私人团体进行的法律援助，具体由律师协会各种私人基金会律师个人等进行，家对法律援助局限于原则指导和财政支持，受援对象是社会地位低下的特定阶层。二是以瑞典和丹麦等为代表的，将法律援助纳入家的福利制度体系，由家设立专门的组织机构，雇佣专门的人员进行法律援助工作，其法律援助面向全社会。在这种体制之下，法律援助作为家的一种责任得以充分体现，但给家财政造成的压力相对较大。

　　我作为一个人口众多的社会主义发展家，经济发展水还不高，目前难以单一照搬瑞典丹麦模式，或者英美模式。首先，我们还缺乏由家负担大规模法律援助费用的经济实力，不可能立即采纳瑞典丹麦模式。其次，作为社会主义家，我们的家性质决定了我们不应当长期将法律援助局限于特定社会阶层的少数人，相反地，应当逐步扩大法律援助的受援对象，以更大范围地保障人权，特别是更好地保障占绝大多数的农民的人权，积极开展法律援助，这也不是英美模式可以解决的。权宜之计就是家提供必要的财政支持，同时辅之以动员社会力量，取得社会各界人士的慈善捐助。这样既体现法律援助的家责任原则，又有助于解决在家财力有限的情况下制约法律援助事业发展的问题，使的法律援助事业健康发展，也使我的法律援助事业变得真正有效和温情。

　　参考文献

　　1种若静英司法体制分析及理论探讨，司法部重点科研课题外司法行政体制比较研究报告，司法网200268

　　2美哈罗德.J.伯尔曼法律与革命西方法律传统的形成,大百科全书出版社1993年9月第一版,第10页

　　3美哈罗德.J.伯尔曼法律与革命西方法律传统的形成,大百科全书出版社1993年9月第一版,第13页

　　4美路易斯.亨金 阿尔伯特.罗森塔尔宪政与权利,三联出版社 1996年12月版,第136页

　　5段正坤法律援助法律法规及规范性文件，人民法出版社2000年版，第174页

　　6王书君苗存文法律援助主体刍议，载泰安师专学报2002年第2期

　　7肖扬建立和健全法律援助制度是加强社会主义精神文明建设推动社会进步的实际步骤，载肖扬顾问张耕主编法律援助制度比较研究，法律出版社1997年版，第2页

　　8以下数据参见丛卉2005年全法律援助统计分析，载法律援助2006年第2期，第31页

　　9参见宫晓冰外法律援助制度简介第74页132页，检察出版社2003年1月版

　　10参见罗伯特.L.施潘根伯格美的贫困者辩护制度，载宫晓冰主编，杨诚郑自文副主编各法律援助理论研究，方正出版社1999年版，第529543页。

　　11参见丛卉2005年全法律援助统计分析，载法律援助2006年第2期，第34页

　　12司法部法律援助心关于全法律援助工作的调查与研究，载司法2005年第2期，第69页

　　13李双元谢石松际民事诉讼法概论，武汉大学出版社1990年版，第372页

　　14余建华裘茂金浙江普遍建立司法救助基金，参见人民法报2006年12月31日第1版

　　15洪笃凯关于社会团体参与法律援助活动的思考，载法律援助2005年第5期，第35页。

　　16宫晓冰郑自文法律援助立法研究，方正出版社2001年版，第11页。

　　17参见查尔斯丁.奥格利特里对实施获得律师辩护建议的模式与方法，载宫晓冰主编，杨诚郑自文副主编各法律援助理论研究，方正出版社1999年版，第142143页。

　　18赵永顾仲阳农村贫困人口减了一半，载人民日报2005年12月7日第2版

　　19汝信陆学艺李培林2005年社会形势分析与预测，社会科学文献出版社2004年版，第235页

　　20参见莫琳.A.马洛尼从加拿大省级政府的视角看政府在提供法律援助的作用，载宫晓冰主编，杨诚郑自文副主编各法律援助理论研究，方正出版社1999年版，第318页

　　21陈虹伟我法学校数量再创新高，如何评估质量专家细说标准，载法制日报2006年1月19日

　　22李薇薇胡锦武我4万司法所一年调解纠纷50万件，载北京青年报2005年5月16日

　　作者单位

　　浙江省杭州市余杭区人民法

　　杭州市余杭区人民检察

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